Місцевий референдум - необхідний інструмент для громад Волині та Рівненщини

Цей матеріал присвячений особливостям та проміжним підсумкам реалізації проекту «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» у Волинській та Рівненській областях. Зазначений проект реалізовувався впродовж 2012 р. коаліцією громадських організацій, які входять до Мережі підтримки реформ в межах спільної ініціативи Pact Inc., Міжнародного фонду «Відродження» та Фонду Східна Європа.

Лідером коаліції виступив відомий столичний аналітичний центр «Лабораторія законодавчих ініціатив», а у Волинській та Рівненській областях проект реалізовував «Центр Політичного Аналізу та Виборчого Консалтингу» з міста Луцька.
Основною метою проекту було – консолідувати зусилля громадськості, експертів і політиків з метою лобіювання у парламенті змін до законодавства, які б відповідали інтересам громадянського суспільства, а також популяризація інституту місцевого референдуму в якості інструменту безпосередньої участі громадян в урядуванні.

Після вступу в дію нової редакції нещодавно прийнятого Закону України «Про всеукраїнський референдум» увага до законопроекту «Про місцевий референдум» у регіональному політичному середовищі Волині та Рівненщини суттєво підвищилась та матеріалізувалась у обговорення напрацьованих експертних пропозицій до проекту закону та формування регіональних громадських платформ на підтримку дієвого інституту місцевого референдуму у цих двох регіонах.

Загальні особливості реалізації проекту

Діяльність коаліції громадських організацій об’єднаних в «Мережу підтримки реформ» в рамках проекту «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» виявилась своєчасною та потрібною. Намагання ініціаторів проекту залучити до роботи над законодавством про місцевий референдум основних «стейкхолдерів» (місцевих політиків, керівників місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, представників експертного середовища та лідерів громадських організацій, що займаються розробкою політики у Волинській та Рівненській областях) виявились досить успішними, про що можуть свідчити результати роботи у різних формах впродовж реалізації проекту.

Проведення заходів проекту в період виборчої кампанії з виборів народних депутатів України справило певний вплив як на діяльність команди експертів, так і на участь зацікавлених сторін. З однієї сторони вибори позитивно вплинули на хід проекту, оскільки політики були готові брати участь у заходах (наприклад – міні-референдум), дослухатись до експертної думки у питанні розробки законодавства, а з іншої сторони є й певний негатив. Він виявився у тому, що активні політичні команди та їх лідери не мали достатнього часу для глибшого аналізу суті проблем, а тому інколи від них надходили досить поверхневі думки та пропозиції.

Одночасно з цим відчувалось, що піднята проблематика (законодавство про місцевий референдум) не є злободенною для місцевого політикуму, оскільки в цей самий час суспільство активно обговорювало інші політичні питання, як то підготовка до виборів, політичні репресії проти лідерів опозиції, прийняття мовного закону.

За 20 років дії закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» на території Волинської області відбулося лише 2 референдуми: у 1998 році стосовно перейменування міста Володимир-Волинський на Володимир (рішення референдуму не було ухвалено) та у 2007 році в межах Гіркополонської сільської ради стосовно дострокового припинення повноважень сільського голови (за результатами референдуму Синюка М.О. звільнено з посади 01.10.2007). Рівненська область відзначилася значно більшою кількістю місцевих референдумів.

Так, тут було проведено 21 референдум, які в переважній більшості стосувалися перейменування населених пунктів. При цьому, у шести випадках рішення референдумів не були реалізовані.

Також відомо, що окремі керівники місцевих партійних організацій в 2007-2011 рр. розглядали можливості ініціювання та проведення місцевих референдумів по питаннях відкликання депутатів місцевих рад, які не виконували якісно своїх повноважень, або змінювали свою фракційну приналежність всупереч волевиявленню виборців. Проте, після оцінки законодавчої бази та власних можливостей, потенційні ініціатори таких референдумів від своїх ініціатив відмовлялись.

В ході проведених заходів вдалось з’ясувати, що активна громадськість (політики та громадські діячі) зацікавлені у тому, щоб національне законодавство дало можливість реалізовувати ініціативи територіальних громад у демократичний та дієвий спосіб. Окрім самого механізму місцевого референдуму, одним з дієвих способів залучення громадськості до вироблення рішень органами влади варто розглядати і проведення міні-референдумів у форматі Town Hall Meeting (міські збори у залі засідань міської ради).

Щоб ця форма участі громадян набула свого поширення потрібна, як воля конкретних керівників громад, так і відповідні традиції та нормативно-правова база (закріплення цієї форми консультацій з громадою хоча би у статутах самих громад). Ми вважаємо, що ряд важливих питань місцевого значення у громадах Волині та Рівненщини (розподіл бюджетних коштів, перейменування вулиць, способи використання комунального майна тощо) можна ефективно вирішити лише з допомогою громади, використовуючи можливості, які має забезпечити дієве законодавство про місцевий референдум або через використання практики проведення міні-референдумів.

Свідченням активної участі громадського середовища над законодавством про місцевий референдум є проведені фокус-групи, експертне опитування, експериментальний міні-референдум та сформовані громадські платформи.

Фокус-групи

Місцеві експерти у Луцьку та Рівному активно обговорювали ключові положення законопроекту, рекомендації Венеціанської комісії і Головного науково-експертного управління Верховної Ради України та напрацювання Лабораторії законодавчих ініціатив у форматі фокус-груп. В ході обговорень звучало ряд цікавих пропозицій до законопроекту «Про місцевий референдум» (найцікавіші пропозиції нижче).

Окрім того «лобістом» напрацювань громадського експертного середовища у парламенті виявив бажання стати народний депутат України Віктор Матчук (04.07.2012 р. склав свої депутатські повноваження), який був учасником фокус-групи у місті Рівному. Схоже бажання пана Матчука та пропозиції сприяння так і лишаться нереалізованими, оскільки цей політик за результатами виборів 28 жовтня не отримав достатньої підтримки виборців. Проте, можна сподіватись, що інші народні обранці з Волині та Рівненщини докладуть зусиль, щоб спільна робота громадських експертів та місцевих політиків не виявилась марною.

Серед найцікавіших пропозиції, висловлених під час фокус-груп доцільно виділити таке:

Стосовно видів та статусу місцевих референдумів було запропоновано передбачити можливість скасування результатів референдуму місцевою радою через голосування по даному питанню 2/3 від складу ради. Доцільно розмежувати у законі які види референдумів можуть ініціюватися громадою, а які органами місцевого самоврядування, і якщо при проведенні імперативного референдуму активність виборців склала менше від передбаченого законом кворуму, то такий референдум доцільно вважати консультативним.



З іншого боку, висловлювалися ідеї, що прописувати окремі процедури, щоб проводити імперативний чи консультативний референдум не потрібно. При цьому такий варіант передбачає затвердження результатів місцевого референдуму радою відповідного рівня. Умовно кажучи, якщо при явці 50%+1 більшість учасників проголосувало «за», то його результати повинні виконуватися через певне рішення місцевої ради, якщо кворум склав менше 50% - то він стає консультативним.

Крім того, було підняте питання відповідальності посадових осіб за не виконання рішень місцевих референдумів. Один з варіантів механізму відповідальності виглядає так: на виконання рішення референдуму відводиться певний термін, і якщо протягом цього часу відповідні зміни імплементовані не будуть, то такий орган автоматично розпускається і призначити нові вибори.

Стосовно підготовки та організації місцевих референдумів деякі експерти підтримали ідею закладення у законопроекті механізму консультації ініціативних груп, щоб питання винесені на референдум були чітко сформульовані. Консультувати повинен орган, що має відношення до юстиції, тобто може сформулювати питання передбачаючи, що потім потрібно приймати рішення з цього приводу і цей орган не повинен підпорядковуватися місцевим органам влади.

Наприклад, таким органом може бути Центральна виборча комісія. Такі консультації потрібні як для того, щоб унеможливити відмову у реєстрації ініціативної групи на цій підставі, так і щоб результати референдуму не були оскаржені.
Окрім того, найреволюційнішою пропозицією у цьому контексті стало проведення місцевих референдумів планово – двічі/тричі на рік по всій території України, де для цього є необхідність.

Відповідно, на ці дні «прямої демократії» передбачати гарантовані кошти з місцевого бюджету. За таких умов громадяни будуть заздалегідь знати, коли будуть відбуватися референдуми. У цей день одночасно може відбутися декілька референдумів по питаннях, які накопичилися за півроку.

Стосовно питання фінансування місцевих референдумів та їх інформаційного забезпечення учасники фокус-груп виступили за те, щоб комунальні ЗМІ публікували лише фактичну інформацію, зокрема, час та дату проведення референдуму, а всі інші питання фінансування інформаційної кампанії з референдуму потрібно покласти на його ініціаторів. Фінансування референдумів з місцевих бюджетів потрібно максимально обмежити.

Також було запропоновано обмежити суму внеску до виборчого фонду ініціативної групи з проведення референдуму та, по завершенню референдуму, усіх суб’єктів зобов’язати публічно прозвітувати про надходження та витрати коштів.

Таким чином фокус-групи дали можливість отримати якісну характеристику ключових положень майбутнього законодавства про місцевий референдум, сформувати узагальнену позицію місцевого експертного середовища щодо удосконалення інституту місцевого референдуму. Приємно, що думки більшості експертів практично зійшлися по ключових питаннях, що виносились на обговорення у фокус-групах. Найцікавіші та найактуальніші експертні пропозиції стали основою для експертного опитування, яке стало наступним етапом реалізації проекту.

За результатами опитування було отримано індивідуальні оцінки експертного середовища Волинської та Рівненської областей стосовно ключових положень законодавства, яким регулюватиметься питання проведення місцевих референдумів в майбутньому.

Експериментальний міні-референдум у форматі Town Hall Meeting

Для отримання зворотної реакції ширших кіл громадськості по окремих питаннях, які можуть вирішуватись на місцевих референдумах в липні у Луцьку відбувся експериментальний міні-референдум у форматі Town Hall Meeting (міські збори у залі засідань міської ради). Цей захід мав подвійне призначення. По перше, це отримати оцінку громадськості стосовного одного з положень майбутнього закону, а по друге – випробувати на практиці ще один з інструментів (міні-референдум у форматі «міських зборів») залучення громадськості до вироблення та прийняття рішень органами влади, який довів свою ефективність у інших країнах.

На обговорення під час міні-референдуму було винесено 2 питання та по кожному пропонувалось 3 сценарії вирішення проблеми. Перше питання стосувалось безпосередньо одного з положень законопроекту «Про місцеві референдуми» та звучало наступним чином: «Чи підтримуєте Ви законодавче положення про те, що сільського, селищного чи міського голову, депутата місцевої ради можна усунути з посади в порядку проведення місцевого референдуму, якщо він (вона) не виконує своїх передвиборчих обіцянок». Передбачалось три сценарії (варіанти вирішення проблеми) з відповідним обґрунтуванням.

Після обговорення учасники голосували за один з варіантів, який для них є найбільш прийнятним. В результаті голосування найбільшу кількість голосів отримав варіант № 2 – «Так, підтримую запровадження положення про те, що сільського, селищного чи міського голову, депутата місцевої ради можна усунути з посади на місцевому референдумі, якщо він (вона) не виконує своїх передвиборчих обіцянок».



Друге питання стосувалось злободенної для міста Луцька проблеми – відсутності достатньої кількості дошкільних навчальних закладів та звучало наступним чином: Чи вважаєте Ви за необхідне розширити мережу дошкільних навчальних закладів (дитячих садків) у місті Луцьку? Для вирішення цього питання на обговорення виносилось також три сценарії.

В результаті обговорення та голосування приблизно рівну частку голосів підтримки здобули варіанти №№ 2 і 3, відповідно: «Так, я вважаю, що необхідно розширити мережу дитячих садків у Луцьку шляхом повернення ряду приміщень, які використовуються для інших цілей і у яких раніше працювали дитячі садки» і «Так, я вважаю, що необхідно розширити мережу дошкільних навчальних закладів (дитячих садків) у місті Луцьку шляхом будівництва нових приміщень для цих цілей».

Рекомендації щодо розгляду цього питання були через ЗМІ передані Луцькому міському голові та депутатському корпусу Луцької міської ради.

Ще до проведення міні-референдуму (а потім і на основі його результатів), цим питанням активно зайнявся депутат Луцької міської ради Андрій Осіпов. Він стоїть на позиції, що ряд приміщень колишніх дитячих садків у місті Луцьку в середині 90-х років минулого століття, коли мав місце суттєвий спад народжуваності, були неправомірно тимчасово передані в користування різного роду державним установам (відділенню Пенсійного фонду, міському центру зайнятості та іншим закладам), а тому зараз, коли є потреба у використанні цих приміщень за їх первинним призначенням, міська рада має повне право вимагати повернення цих приміщень у розпорядження міського управління освіти.

З цією метою депутат розпочав громадську кампанію і очевидно, що це питання ще неодноразово буде підніматись на різного роду формальних та неформальних зборах мешканців міста. Не можна виключати, що справа може завершитись міні-референдумом чи навіть повноцінним місцевим референдумом.

Ще одним з наслідків проведення міні-референдуму можна вважати те, що під час проведення агітаційної кампанії з виборів народних депутатів у місті Луцьку, один з кандидатів, який був обраний депутатом – Ігор Палиця неодноразово заявляв, що після виборів він буде ініціювати проведення місцевого референдуму для вивчення найактуальніших проблем громади та способів їх розв’язання.

Чи перетворяться обіцянки і заяви кандидата у реальні кроки депутата покаже час. Ми вважаємо, що доцільність проведення місцевого референдуму для вивчення проблем громади не велика. Для цього доцільніше провести розширене соціологічне опитування, а з метою залучення активних членів громади до вирішення міських проблем достатньо було б провести декілька міні-референдумів.

Громадські платформи

На завершальні стадії реалізації проекту у Луцьку та Рівному були проведені круглі столи з формування регіональних громадських платформ на підтримку розроблених експертами пропозицій до проекту Закону про «Місцевий референдум». Ці заходи були дуже актуальними, адже відбувались у той час, коли вступив у дію новий Закон «Про всеукраїнський референдум», а питання проведення місцевих референдумів взагалі випали з правового поля. Представники експертного, політичного середовища та органів місцевого самоврядування обговорили узагальнені напрацювання експертів проекту, озвучили свої зауваження та побажання, а своїми підписами скріпили спрямування рекомендації до законопроекту «Про місцевий референдум» (№7082) на розгляд Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України.

Таким чином на Волині було сформовано неформальну регіональну громадську платформу на підтримку належного законодавчого забезпечення місцевого референдуму у кількості 29 осіб, а на Рівненщині у кількості 27. В даний час ще триває обговорення цього питання в експертних колах та йде збір підписів під узгодженими рекомендаціями, які стануть предметом розгляду у стінах Верховної Ради уже після зимових депутатських «канікул».



Підсумки, висновки, рекомендації

В результаті проведення заходів проекту у Волинській та Рівненській областях було досягнуто певних позитивних зрушень, щодо активізації громадського та політичного середовища навколо питання впровадження дієвого механізму місцевого референдуму, зокрема:

• актуалізовано питання розробки законодавства про місцеві референдуми, яке б відповідало вимогам часу та інтересам територіальних громад;

• привернуто увагу регіональних політиків, експертів, керівників органів місцевого самоврядування та органів державної влади до такого механізму вироблення та прийняття важливих рішень місцевого значення як місцеві референдуми;

• залучено одного народного депутата, уже колишнього, до процесу лобіювання внесення змін при підготовці законопроекту до другого читання у частині, що відповідає бачення громадськості та експертного середовища;

• сформовано неформальні громадські платформи на підтримку дієвого інститут місцевого референдуму на Волині та Рівненщині.

Через проведення фокус-груп та експертного опитування привернуто увагу регіональних політиків, експертів, керівників органів місцевого самоврядування та органів державної влади до такого механізму вироблення та прийняття важливих рішень місцевого значення як місцеві референдуми. Мобілізовано політичне громадське та експертне середовище двох областей для подальшої роботи над законопроектом «Про місцеві референдуми». За умови врахування певної частини пропозицій місцевих експертів парламентарями це дасть поштовх громадянам, які володіють певними знаннями, частіше долучатись до законотворчого процесу.

Заходи проекту зацікавили місцеві ЗМІ, через це з’явилось ряд матеріалів, теле- та радіо сюжетів.

Отже, в результаті реалізації проекту «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» було суттєво активізовано місцеве експертне, громадське та політичне середовища. Органи державної влади та місцевого самоврядування Волинської та Рівненської областей отримали додаткові механізми залучення громадськості до вироблення та прийняття складних рішень місцевого значення та стали реальними учасники процесу розробки нового законодавства про місцевий референдум. В контексті проведення виборів народних депутатів України у 2012 році за змішаною виборчою системою значну зацікавленість у прийнятті дієвого законодавства про місцевий референдум можуть виявити і депутати обрані у мажоритарних округах, оскільки вони взяли певну частку відповідальності за розвиток округів та територій, від яких їх було обрано до парламенту. В цьому контексті варто розглядати і проведення міні-референдумів. Для того, щоб ця форма участі громадян у вирішенні справ громади набула широкого застосування потрібна, як воля конкретних керівників громад, так і відповідні традиції та нормативно-правова база (закріплення цієї форми консультацій з громадою хоча би у статутах самих громад).

Після вступу в дію нової редакції нещодавно прийнятого Закону України «Про всеукраїнський референдум», новообраний склад Верховної Ради просто зобов’язаний прийняти і закон «Про місцевий референдум». Громадському і експертному середовище необхідно докласти усіх зусиль, щоб цей законодавчий акт був максимально демократичним та відповідав інтересам територіальних громад, а не став черговим маніпуляційним інструментом в руках не доброчесних та безвідповідальних політиків.

Проект «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» реалізується коаліцією громадських організацій, які входять до Мережі підтримки реформ в межах спільної ініціативи Pact Inc., Міжнародного фонду «Відродження» та Фонду Східна Європа.

Реалізація компоненту «Підтримка місцевих ініціатив» програми «Об’єднуємося заради реформ (UNITER)», що виконується Pact Inc., стала можливою завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), та фінансовій підтримці Міжнародного фонду «Відродження».

Думки викладені у цій статті, є винятковою відповідальністю автора, Центру Політичного Аналізу та Виборчого Консалтингу і Лабораторії законодавчих ініціатив та не обов’язково відображають точку зору USAID, уряду США, Pact Inc., Міжнародного фонду «Відродження» та Фонду Східна Європа.

Михайло НАХОД, голова Центру Політичного Аналізу та Виборчого Консалтингу
Бажаєте дізнаватися головні новини Луцька та Волині першими? Приєднуйтеся до нашого каналу в Telegram! Також за нашим сайтом можна стежити у Twitter та Instagram.